Ocena dotychczasowych standardów AML/CFT i ich wdrożenia

Data: 24 kwietnia 2014 | Autor: Mikołaj Rutkowski | Brak komentarzy »

Interesujący raport dotyczący kwestii przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu ujrzał światło dzienne w I kwartale tego roku. Zatytułowany jest „Global Surveillance of Dirty Money – Assessing Assessments of Regimes to Control Money Laundering and Combat the Financing of Terrorism” (w wolnym tłumaczeniu: “Globalny nadzór nad brudnymi pieniędzmi – ocena ocen systemów prawnych mających na celu kontrolę prania pieniędzy oraz zwalczanie finansowania terroryzmu”). Jego autorem są członkowie Centrum Prawa i Globalizacji, będącego swoistym think-tankiem Wydziału Prawa Uniwersytetu Illinois oraz American Bar Foundation.

Autorzy przeanalizowali ewaluacje systemów AML/CFT w 150 krajach z lat 2004-2013, dokonywane głównie przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, ale także jego partnerów (w tym Financial Action Task Force), próbując odpowiedzieć na pytanie, jaką rzeczywistą wartość dodaną niosły ze sobą działania weryfikacyjne MFW. Wprawdzie konkretne ustalenia z zawartości raportu można interpretować różnie, ale bez dwóch zdań końcowa ocena nie jest dla ekspertów Funduszu pozytywna. Dlaczego?

Zacznijmy od tego, że moment realizacji przedmiotowego badania należy uznać za doskonale umiejscowiony w czasie. Po pierwsze, uwagę opinii publicznej przykuwają działania wielu regulatorów, nakładających na międzynarodowe instytucje finansowe kary za nieprzestrzeganie standardów AML/CFT, w tym niejednokrotnie także własnych procedur w tym zakresie. Po drugie w 2012 r. zrewidowano rekomendacje FATF, a w 2013 r. system wzajemnych ewaluacji zmodyfikowano tak, aby większy ciężar oceny kładziony był na praktyczną stronę wdrażanych przez poszczególne kraje rozwiązań, a nie na „papierową zgodność” z wytycznymi.

Jakkolwiek autorzy przyznają, że zarówno MFW, jak i jego partnerzy zorientowali się, że efektywność ich działań w ostatnich latach uległa osłabieniu i podjęli kroki w celu zwiększenia ich skuteczności, to jednak były to działania reaktywne i nie odpowiadały tempu, w jakim przestępcy wykorzystują system finansowy do legalizacji środków pochodzących z przestępstw i szarej strefy.

Autorzy raportu twierdzą, że MFW i FATF przyjęły mylne założenie, wg. którego nakładanie na uczestników rynku finansowego większych kar przełoży się na ich zintensyfikowane działania względem procederu prania pieniędzy, dzięki czemu uda się go skutecznie ograniczyć. Spowodowało to, że przeprowadzający weryfikację nadmiernie koncentrowali się na kwestiach formalnych narodowych programów AML/CFT, ich zgodności ze standardami międzynarodowymi (przede wszystkim rekomendacjami FATF) i wymogami wobec instytucji obowiązanych, co odbywało się kosztem faktycznej oceny praktycznego wpływu programów AML/CFT na ograniczenie zjawiska prania pieniędzy. Tym samym wytknięto MFW przerost formy nad treścią, tj. brak jasnego zidentyfikowania celów stawianych przed programami AML/CFT – a skoro oceniający nie znają celu funkcjonowania badanego programu, to w jaki sposób mają go należycie ocenić?

Raport dowodzi także, że ani twórcy standardów, ani wdrażające je kraje, nie pokusili się o wykonanie podstawowej analizy ekonomicznej koszty vs. korzyści. Niejako automatycznie przyjęto – bez żadnych argumentów na poparcie tej tezy – że bezkrytyczne wdrożenie ustalonych zasad zwalczania procederu prania pieniędzy przyniesie ze sobą jedynie pozytywne implikacje gospodarcze. Tymczasem nie jest tajemnicą – zwłaszcza dla osób zajmujących się tematem – że gro kosztów wdrożenia programów przerzucono na instytucje obowiązane, nie przedstawiając im jednocześnie nie tylko przysłowiowej „marchewki”, ale także nie wyjaśniając, w jaki sposób efekty ich działań przełożyć by się miały na wzrost integralności systemu finansowego. Można zatem poniekąd powiedzieć, że analiza koszty vs. korzyści wcale nie była rządom do niczego potrzebna…

Bez wątpienia ostatnie dziesięciolecie przyniosło rozwój i zaostrzenie wymogów w zakresie prewencji i detekcji procederu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Jak pisałem powyżej, przełożyło się to zarówno na działania regulacyjne, jak i na ilość wyroków skazujących w takich przypadkach. Niemniej jednak – jak zaznaczają autorzy raportu – skuteczność systemów wykrywania tego zjawiska nie nadąża za jego rozwojem. Stwierdzono m.in. wprost, że proces gromadzenia i analizy danych do tych celów jest „daleki od ideału”. Oznacza to ni mniej, ni więcej, że nadal jesteśmy w tyle za przestępcami i bynajmniej ich nie doganiamy.

Co więcej, raport jednoznacznie stwierdza, że nie ma przekonujących dowodów, aby rozwój programów AML/CFT ograniczył wartość nielegalnie pozyskanych środków wprowadzanych do obrotu, nie wspominając już o wyższych celach, takich jak zwiększenie światowej stabilności finansowej. Biorąc pod uwagę praktyki niektórych instytucji finansowych, można wręcz odnieść wrażenie, że prawidłowo rozpoznały one wspomniany przerost formy nad treścią w narodowych programach AML/CFT i dostosowały się do niego, instalując u siebie mechanizmy, które produkowały „podkładki” dla kontrolujących, ale w żaden (lub niewielki) sposób nie przekładały się na fizyczną eliminację tego zjawiska. Bez wątpienia na taką sytuację wpłynęło także niemal całkowite przerzucenie kosztów kontroli prania pieniędzy na uczestników rynku.

Pośrednio można też odnieść wrażenie, że autorzy zakwestionowali przydatność globalnych standardów przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Nie jest bowiem możliwe, aby te same zasady działały z identyczną sprawnością w krajach o różnym stopniu wewnętrznej wymiany informacji, sprawności wymiaru sprawiedliwości, zasadach współpracy organów ścigania, kwalifikacji kadry odpowiedzialnej za przeciwdziałanie temu problemowi, poziomowi korupcji itd. Oczywiście, znowelizowane rekomendacje FATF kładą duży nacisk na adekwatność wdrażanych rozwiązań do analizy ryzyka, ale realistycznie oceniając, prawdopodobieństwo, że wiele krajów ucieknie się do pójścia po najmniejszej linii oporu i wdrożenia rozwiązań sztampowych, jest duże. M.in. ograniczeniu tego ryzyka służy znowelizowana metodologia ewaluacji. Dopiero jednak najbliższe lata przyniosą możliwość oceny jej skuteczności.

Wymieniona powyżej lista grzechów zaskakująco kończy się jednak pochwałami, zarówno dla MFW, jak i FATF za obiektywne samokrytyczne podejście do własnych dokonań oraz rzeczywistą wolę zmiany stosowanych dotąd schematów. Weryfikacja znowelizowanego podejścia jest jednak pieśnią przyszłości. Dodatkowo, w mojej skromnej ocenie, zapisy długo wyczekiwanej IV Dyrektywy podążają jednak starą ścieżką, będącą przedmiotem krytyki omawianego raportu.

---