Refleksje nad raportem NIK o działalności GIIF w latach 2008-2010

Data: 11 grudnia 2011 | Autor: | Brak komentarzy »

W ostatnim tygodniu przez krajowe media przetoczyła się fala hiobowych doniesień na temat niewydolności krajowego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy. Bezpośrednią przyczynę tej sytuacji stanowi pierwszy paragraf raportu Najwyższej Izby Kontroli z przeprowadzonej kontroli działalności Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, rządowego organu powołanego do przeciwdziałania procederowi prania pieniędzy w Polsce i współpracy w tym zakresie z równorzędnymi organami innych państw (jest to tzw. jednostka analityki finansowej – Financial Intelligence Unit).

NIK stwierdziła, iż stwierdzone nieprawidłowości “niosą ryzyko osłabienia prewencyjnej funkcji GIIF i mogą prowadzić do nieszczelności systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu“. Nie mogę oprzeć się wrażeniu, że dziennikarze przeczytali jedynie podsumowanie raportu, a może nawet nie, zadowalając się notatką prasową na stronach NIK. Rzeczywiście, raport NIK w mojej opinii miażdży zakres i sposób realizacji zadań przez GIIF, którego przedstawiciele nie potrafią przedstawić nawet sensownych usprawiedliwień zaistniałego stanu rzeczy (dlaczego tak sądzę, nieco niżej). Z drugiej jednak strony autorzy raportu niesłusznie zakładają, iż to wyłącznie działania GIIF tworzą system obrony przed praniem pieniędzy w Polsce (jak głosi uzasadnienie kontroli w raporcie).

Zacznijmy zatem od podstaw – system przeciwdziałania i wykrywania prania pieniędzy w Polsce tworzą tzw. instytucje obowiązane (po ostatniej nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy ich grono znacznie się poszerzyło), GIFF oraz właściwe organa wymiaru sprawiedliwości. Instytucje obowiązane, w ramach realizowanych przez siebie transakcji finansowych, mają za zadanie oceniać ryzyko prania pieniędzy w szczególności w odniesieniu do:

  • obsługiwanych klientów, na każdym etapie współpracy z nimi (tj. celu transakcji, ich beneficjenta rzeczywistego, charakteru prowadzonej działalności, obszaru geograficznego prowadzonej działalności itd.),
  • realizowanych przez swoich klientów operacjach (tj. identyfikować transakcje ponadprogowe – przekraczające 15 tys. EUR, powiązane – które połączone przekraczają ten próg oraz podejrzane – wszystkie inne, które w opinii instytucji rodzą podejrzenie prania pieniędzy).

Wszystkie tak zidentyfikowane transakcje mają zostać zarejestrowane oraz okresowo zaraportowane do GIIF. Dodatkowo, do GIFF zgłaszać się powinno niezwłocznie wszelkie podejrzenia dot. transakcji, które mogą mieć związek z popełnieniem przestępstwa. Obowiązek informowania GIIF nie uchybia natomiast obowiązkowi poinformowania o możliwości popełnienia przestępstwa policji lub prokuratury.

GIIF jest jednostką o charakterze analitycznym i kontrolnym, tzn. zbiera i analizuje dane o raportowanych transakcjach, wyjaśnia podejrzenia przypadków prania pieniędzy, kontroluje instytucje obowiązane pod kątem realizacji nałożonych przez nie zadań, szkoli przedstawicieli instytucji obowiązanych, współpracuje ze swoimi odpowiednikami zagranicznymi, a wreszcie może (w zakresie i w sposób zgodny z zapisami ustawy) blokować przeprowadzanie transakcji oraz zamrażać wartości, co do których zachodzi podejrzenie, że pochodzą z przestępstwa. GIIF nie jest jednak organem ścigania ani wymiaru sprawiedliwości, dlatego wszelkie postępowania karne pozostawić musi prokuraturze i sądom. Zatem ściganie przestępców usiłujących wyprać środki pochodzące z przestępstwa leży właśnie po stronie prokuratury.

Tym samym głoszenie teorii o niewydolności polskiego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy na podstawie jedynie słabości funkcjonowania GIIF wydaje mi się nieco przedwczesne. To prawda, GIIF jest ogniwem pośrednim w trójce uczestników procesu, ale nie zapominajmy, że największe instytucje obowiązane (a więc banki, fundusze i firmy ubezpieczeniowe) mają własne rozbudowane działy analityczne zajmujące się tą tematyką. W większości przypadków nie pozostawiają one przypadków, co do których mają znaczne podejrzenia, jedynie do zaraportowania do GIIF, ale zgłaszają je równolegle bezpośrednio do prokuratury. Można oczywiście zastanawiać się, jaka skala ilościowa i wartościowa transakcji umyka uwadze instytucji obowiązanych i jest wykrywana i zgłaszana do prokuratury przez GIIF, ale takich statystyk nie ma. Owszem, raport NIK przedstawia pewne liczby w tym zakresie, ale nie wiemy, jaki procent tych transakcji został przekazany przez instytucje obowiązane bezpośrednio organom ścigania.

Moim skromnym zdaniem, przedstawione w raporcie NIK liczby nie prezentują właśnie tej esencji, niezbędnej do oszacowania przydatności i efektywności działania GIIF. Być może jednostka ta jest jedynie niepotrzebnym pośrednikiem między instytucjami obowiązanymi a prokuraturą w zakresie podejrzeń prania pieniędzy i spokojnie można byłoby zredukować jej zakres zadań do samych czynności analitycznych, ewentualnie kontrolnych. Kluczem do oceny działania GIIF powinny być dane, które pokażą nam, jakie dane i informacje są niewłaściwie lub w sposób niepełny procesowane przez instytucje obowiązane (i próbować wyjaśnić tego przyczyny, ale ostatecznie identyfikowane przez GIIF i kierowane na ścieżkę karną. Tymczasem, ani z raportu NIK, ani z corocznych sprawozdań GIIF z realizowanej działalności taka wiedza nie wynika. Owszem, dostajemy dużo liczb i szeroki komentarz do nich, ale nadal nie wiemy, czy ta cała działalność czemuś służy, czy jest jedynie zwykłą biurokracją.

Całkowicie osobną kwestią jest ilość zidentyfikowanych i spenalizowanych przypadków prania pieniędzy. Ze statystyk wynika, że prania w Polsce właściwie nie ma, albo – czytając między wierszami – nie udaje się go wykryć i/lub skutecznie ukarać sprawców. Tutaj oczywiście nie można mieć pretensji jedynie do GIIF, a do wszystkich uczestników systemu. Niemniej jednak, zanim wpadnie się w histerię, że działalność GIIF jest nieskuteczna, warto pomyśleć, czy w ogóle krajowy system walki z praniem pieniędzy jest skuteczny. Jak pisałem wyżej- GIIF jest ważnym, ale tylko pojedynczym elementem w tym zestawieniu. Pytanie zatem, czy niska wykrywalność i penalizacja prania pieniędzy wynika z niemożności GIFF (i pośrednio instytucji obowiązanych) w zakresie identyfikowania i dokumentowania takich przypadków, czy też niska skuteczność realizacji zadań GIIF jest niejako elementem niewydolnego systemu?

Kończąc ten przydługi wpis, spełniam jeszcze obietnicę wyjaśnienia, dlaczego uważam, że GIIF nie realizuje swoich zadań w sposób odpowiedni. Pozwolę sobie odwołać się do kilku informacji zawartych w treści raportu NIK (raport dotyczył realizacji zadań GIIF w okresie 2008-2010):

  • Jedynie nieco ponad 98% danych o transakcjach GIFF pozyskał przez swój serwis internetowym przeznaczony do ich raportowania. Pozostałe dane zostały przekazane pocztą elektroniczną, na dyskietkach lub w postaci papierowych kart transakcji. Co więcej – pewna cześć (NIK nie podaje jaka) danych z kart nie została w ogóle wprowadzona do systemu analitycznego! Wyjaśnienie, że były one dostępne dla analityków na papierze, jest żenujące – w jaki sposób osoba prowadząca analizy w systemie informatycznym ma odnieść się do danych papierowych? Generalnie pozostaję zdumiony, że w XXI wieku proces raportowania nie został całkowicie zautomatyzowany – myślę, że dla instytucji obowiązanych przygotowanie pliku wsadowego lub wpisanie nierzadko kilku transakcji do systemu nie byłoby wielkim problemem. Instytucje większe tego problemu z pewnością już od dawna nie mają.
  • 40% pozyskanych danych o transakcjach dotyczyło przelewów wewnętrznych (czyli w ramach tej samej instytucji). Warto pamiętać, że w przypadku transakcji pojedynczego klienta część transakcji wewnętrznych także podlega rejestracji i raportowaniu. Co bardziej gorliwe (lub wygodne) instytucje raportują jednak wszystkie takie operacje. Raport nie zawiera informacji, czy GIIF jest w stanie je wyfiltrować i odciążyć nieco system analityczny (jak sami przyznają, nie modernizowany od lat) od przetwarzania zbędnych danych.
  • 12,3% przekazanych danych o transakcjach było błędnych / niekompletnych, z czego GIIF-owi udało się doprowadzić do skorygowania jedynie części z nich, którą to malowniczo ujęto w raporcie jako 5,4% ogółu informacji. Osobiście znacznie bardziej przemawia do mnie liczba, której w raporcie zabrakło – 44%. To udział informacji błędnych / niekompletnych, których GIIF z niewiadomych przyczyn nie skorygował, w stosunku do całości takich informacji przekazanych przez instytucje obowiązane. Wartość ta jest całkowicie nieakceptowalna i powinna oscylować w granicach 1-2%, jeśli nie mniej. Gdzie jest wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy?
  • Dane o skuteczności postępowań analitycznych GIIF ponownie nie mówią nic adresatowi raportu. NIK stwierdza, że w okresie objętym kontrolą GIIF przekazał do prokuratury 514 zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Następnie czytamy, że 287 przypadkach prokuratura wszczęła postępowanie przygotowawcze, w 240 postępowanie umorzyła, a 27 w ogóle odmówiła jego wszczęcia (!). Jedynie 66 zgłoszeń zakończyło się katem oskarżenia. Zaraz, zaraz – coś nam się dużo tych przypadków zrobiło… Rzut oka na przypis i okazuje się, że przytoczone dane o sprawach dotyczą także zawiadomień GIIF sprzed 2008 roku! Czyli nie jesteśmy w stanie wyliczyć jakiegokolwiek “współczynnika skuteczności” GIIF za badane 3 lata. Nawet uznając, że wszystkie 66 aktów oskarżenia dotyczy tego okresu, to efektywność na poziomie niecałych 13% nie jest chyba najlepszą reklamą skuteczności postępowań analitycznych GIIF…
  • Podczas kontroli instytucji obowiązanych GIIF “w ograniczonym zakresie” badał tzw. rozdrabnianie transakcji, tj. dzielenie ich na mniejsze w celu uniknięcie obowiązku rejestracji. Jako przyczynę podano… brak laptopów z odpowiednim oprogramowaniem! Wygląda na to, że cytowany “ograniczony zakres” sprowadzał się w praktyce prawdopodobnie do niczego. Ale to jeszcze nie koniec – NIK ujawniła także, iż dla instytucji innych niż banki GIIF nie wypracował metodyki (a więc tego nie robił) kontroli, czy dokonują one rzetelnych analiz transakcji. Dodatkowo, dla części z nich w ogóle nie sprawdzano, czy takie analizy są prowadzone i dokumentowane! Powstaje pytanie, czy do sprawdzenia tego rodzaju dokumentacji GIIF także potrzebował “laptopów z odpowiednim oprogramowaniem”…
  • GIIF w ogóle nie skontrolował reprezentantów branż na całym świecie uważanych za szczególnie podatne na pranie pieniędzy – m.in. antykwariuszy, jubilerów (czy też oficjalnie: “prowadzących obrót metalami lub kamieniami szlachetnymi”, komisów. Jako uzasadnienie podano fakt, że “brudna gotówka trafia prędzej czy później do banków”. Pozostaje pogratulować optymizmu…

Po lekturę innych ciekawostek z raportu NIK, odsyłam bezpośrednio do niego. Nawiązując jedynie do przytoczonej wyżej opinii nt. skuteczności samego systemu, warto jeszcze wspomnieć, iż w kontrolowanych okresie GIIF nałożył na instytucje obowiązane zawrotną kwotę kar w łącznej wysokości 18,4 tys. PLN… Biorąc pod uwagę, że przez cały kontrolowany okres funkcję zarówno Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, jak i MInistra Finansów, pełniły te same osoby, sytuacja zastana w GIIF jest w mojej ocenie kompromitująca. Jeśli instytucja odpowiedzialna za tak istotny obszar przestępczości gospodarczej jest niewydolna wewnętrznie, nie może skuteczne pełnić swojej roli regulacyjno-nadzorczej na rynku finansowym.



Skomentuj wpis

Musisz być zalogowany/a, żeby zamieszczać komentarze.